自PM2.5納入國標以來，美國環(huán)保局就幾乎一直坐在被告席上。十五年間，公眾、各個行業(yè)、地方政府從未停止過標準修訂的拉鋸戰(zhàn)。空氣質(zhì)量的改善非一朝一夕能完成。
AIRNow網(wǎng)站2012年6月13日預報截圖。
歷經(jīng)15年，仍有不達標區(qū)
打開由美國環(huán)保局管理的“AIRNow”網(wǎng)站，一張迷彩服樣的美國地圖就會告訴美國公眾今天、明天和當下的空氣質(zhì)量，綠色代表“優(yōu)”，黃色代表“適中”。下載一個3Kb的AIRNOW插件，黃黃綠綠的監(jiān)測站點則完全展現(xiàn)在GoogleEarth（谷歌公司的衛(wèi)星地圖軟件）上，放大之后，你可以清楚看到所有空氣質(zhì)量監(jiān)測站點的位置，如在華盛頓的一條街道或是費城的一個公園里。
AIRNow會預報出空氣質(zhì)量最糟糕的五個城市。2012年6月13日的預報顯示，加州有兩個城市分列一二，賭城拉斯維加斯排在第三。它們的等級都是橙色——對敏感人群有影響，網(wǎng)站建議這些地區(qū)的孩子、患有肺部或哮喘的病人減少戶外運動。
美國是世界上第一個將PM2.5加入國標的國家，但如今依然有部分地區(qū)難以達標。“對于加州而言，達標比較難。”加州大學伯克利分校教授科克·史密斯說。由于人口稠密和山谷包圍，該州最大城市洛杉磯成為難以達標的城市。
1963年，美國國會通過了《清潔空氣法》（Clean Air Act）。
1971年，美國《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》就已頒布，直至1997年，PM2.5才第一次納入美國國標，達標計劃并沒有立刻出臺。各地監(jiān)測網(wǎng)絡的建設也經(jīng)過了漫長的時間。因為當時各地雖有常規(guī)的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站，但對于PM2.5某些組分的采樣方法和儀器還有待完善，不同類型PM2.5的采用儀器的一致性也存在差異。
直到2000年，PM2.5的監(jiān)測網(wǎng)絡才逐步建立，如今美國已有上千個PM2.5的監(jiān)測點，研究者可以從美國環(huán)保局的網(wǎng)站上下載各站點的監(jiān)測數(shù)據(jù)。在幾年的監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，據(jù)美國環(huán)保局《清潔空氣法》專家吉妮·洪稱，2005年，美國環(huán)保局方指定了39個未達標區(qū)域，涵蓋了20個州的208個縣，大部分的達標截止日期為2010年，有的則為2015年，如洛杉磯地區(qū)。
盡管有的地區(qū)還沒有達到1997年的標準，但根據(jù)《清潔空氣法》，每隔五年美國環(huán)保局需總結(jié)已有的科學研究，決定是否修訂標準。2006年，PM2.5的年均濃度保持不變，日均濃度變得更為嚴格。
這給超標區(qū)增加了另一個“死亡日期”，針對2006年的標準，吉妮稱，2009年，美國環(huán)保局指定了32個未達標區(qū)域，涵蓋了18個州的121個縣，達標截止日期是2014-2019年，目前，大部分地區(qū)尚未達標。
“提高空氣質(zhì)量不可能一夜完成。”美國貨車運輸協(xié)會的副主席、能源和環(huán)境事務顧問格倫·科德茲說。機動車排放是PM2.5的主要污染源，達標需對發(fā)動機進行整改。
南方周末記者汪韜整理 （何籽/圖）
自下而上的民間推力
PM2.5加入美國國標，這源于兩個經(jīng)典的前瞻性研究，即哈佛六城市和美國癌癥協(xié)會的研究。
1970年代起，在美國東部6個城市，哈佛大學對八千多名居民十多年的跟蹤觀測發(fā)現(xiàn)，死亡率與空氣中PM10和PM2.5等顆粒物的濃度有關(guān)。
得出這樣的結(jié)論后，哈佛大學的研究者聯(lián)系了癌癥協(xié)會，“他們期待研究結(jié)果在更大范圍的癌癥預防研究中得到印證。”癌癥協(xié)會負責流行病學和監(jiān)視研究的副主席邁克爾·圖恩說。根據(jù)50萬美國人死亡原因風險的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)空氣中PM2.5每增加10微克/立方米，心血管和肺癌死亡率分別上升6%和8%。
研究結(jié)果引起了強烈反響，1994年，美國肺協(xié)會向美國環(huán)保局提起訴訟，要求修訂標準。“他們沒有遵守每五年總結(jié)現(xiàn)有研究的規(guī)定。”肺協(xié)會負責國家政策與支持的助理副主席賈妮思·諾倫說。
在民間力量的推動之下，1997年，美國環(huán)保局將PM2.5納入了國標。2000年，美國健康效應研究所重新證實了這兩項研究的可靠性。
這兩項研究也為世界衛(wèi)生組織和歐盟提供了數(shù)據(jù)支持，在2005年的《空氣質(zhì)量準則》中，世衛(wèi)組織提出了PM2.5的空氣質(zhì)量準則值，但顆粒物和人體健康間的不確定性非常大，這意味著并不是低于準則值就會避免對人體的危害。
這種不確定性促使美國國會增加了研究經(jīng)費，哈佛大學、紐約大學等顆粒物研究中心相繼成立，1999-2016年間三個階段的科研總經(jīng)費超過一億美元。而民間機構(gòu)也積極開展相關(guān)研究，如肺協(xié)會每年都會發(fā)布針對空氣的專題報告，他們的《2012空氣狀況》中就認為，對于41%的美國人而言，臭氧或顆粒物濃度處于不健康水平。
這些研究都會對空氣標準的修訂起到參考作用，而對于顆粒物的研究已逐漸深入，從一開始關(guān)注粒徑大小（如10微米和2.5微米）轉(zhuǎn)變?yōu)槌煞趾蛠碓囱芯俊Ｃ绹延醒芯堪l(fā)現(xiàn)源于交通排放的顆粒物對死亡率的影響大于燃煤來源，而自然來源（土壤、巖石）的細顆粒物與人群死亡率的變化無關(guān)。
未盡的利益拉鋸
從最早的100微米以下的總懸浮顆粒物到PM10，以及如今的PM2.5，美國的顆粒物標準經(jīng)過了3次修訂，每次修訂都伴隨著相關(guān)利益方的博弈，美國環(huán)保局屢次成為被告。
1997年，PM2.5的新標準剛剛公布時，環(huán)保局就被美國貨車運輸協(xié)會、俄亥俄州等行業(yè)團體、州政府告上公堂。作為工業(yè)組織，貨車運輸協(xié)會認為美國環(huán)保局在制定標準時沒有考慮實施費用，這將對全國經(jīng)濟造成負面的影響。
“我們窮盡了所有的協(xié)商途徑，這（指訴訟）是最后的方法。”格倫說。在標準征集公眾意見期間，貨車運輸協(xié)會已經(jīng)提交了意見，與環(huán)保局官員當面溝通，也參與了聽證會。種種途徑未果之后，一眾行業(yè)團體、州政府不惜與環(huán)保局對簿公堂。
官司拉鋸4年，此案最后上訴到美國聯(lián)邦最高法院。2001年，聯(lián)邦最高法院判定美國環(huán)保局勝訴，標準通過，因為環(huán)保局考慮的是公眾健康而不是經(jīng)濟利益。“《清潔空氣法》并沒有要求環(huán)保局考慮實施標準的成本。”吉妮說。
雖然在此次案件中敗訴，格倫依然堅持自己的想法：“標準定得過嚴會對經(jīng)濟不利，需要循序漸進。改造老貨車很費錢，有時候甚至超過貨車本身的價值。”
這種反對聲音也出現(xiàn)在其他標準中，如跨州空氣污染法規(guī)因要求發(fā)電廠降低空氣污染物排放而被描繪成攻擊美國就業(yè)的范例。得克薩斯州的共和黨議員就指出，因為這個規(guī)則，他們州的很多企業(yè)不得不進行裁員。
運輸協(xié)會的案件中，曾經(jīng)起訴過環(huán)保局的肺協(xié)會站在了環(huán)保局的一邊，但2006年的標準頒布后，肺協(xié)會又站在環(huán)保局的對立面，和美國農(nóng)場局聯(lián)合會等組織一起起訴環(huán)保局，因為PM2.5的年均濃度延續(xù)了1997年的標準，未按五年期限進行調(diào)整。在2006年，環(huán)保局的專家團曾建議過更嚴格的標準值，但是未被采納。
這場官司又綿延3年，2009年，環(huán)保局敗訴。“因為環(huán)保局未能充分論證這個年均濃度是否足以保護公眾健康。”吉妮說。
美國環(huán)保局被要求在2011年10月之前重新總結(jié)已有的科學研究并發(fā)布新的標準，但是環(huán)保局未能及時完成，所以肺協(xié)會又起訴了環(huán)保局。“上周環(huán)保局已經(jīng)同意在這周提出新的標準，并在2012年12月正式公布。”6月13日，肺協(xié)會的賈妮思告訴南方周末記者。
“我當然希望年底新標準能夠執(zhí)行。”長期關(guān)注美國空氣質(zhì)量的加州大學洛杉磯分校的法學博士安雪峰說，“但是考慮到奧巴馬政府的大選政策，我不是特別樂觀，嚴格標準會對經(jīng)濟產(chǎn)生影響，去年應該頒布的臭氧新標準就被推遲了。”2011年，奧巴馬撤銷了臭氧標準監(jiān)管提案，從而降低經(jīng)濟困難期的法規(guī)負擔。
但是安雪峰覺得，嚴格標準也會從另一方面促進經(jīng)濟的發(fā)展。正如自然資源保護委員會和其它組織的另一份報告顯示，汽車排放標準和清潔汽車研發(fā)已經(jīng)在全美504家工廠提供了15.5萬個職位。
