近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的編制背景是什么?有何主要特征，彰顯了哪些亮點?垂直管理制度改革的關鍵是什么?帶著這些問題，中國環(huán)境報記者采訪了環(huán)境保護部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。
吳舜澤：牽頭承擔國家環(huán)境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃以及水污染防治行動計劃等研究編制技術工作，全程參與了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》研究起草工作。
首先，對黨中央、國務院相關政策和精神進行深入學習和研究，系統(tǒng)梳理了黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革和生態(tài)環(huán)境保護的政策走勢。我理解，一定要把垂直管理制度改革放在這一大背景、大體系中去看，這是一脈相承的，要避免孤立片面地理解。
其次，廣泛聽取了省級政府及環(huán)保、發(fā)改、財政、編辦等相關部門，市縣級政府及相關部門，專家學者等意見建議。同時，還走訪了工商、質檢等有過垂直管理經(jīng)歷的部門，了解其改革的經(jīng)驗和教訓。他山之石，可以攻玉。目前形成的《意見》，實際上綜合了其他部門的不少好的經(jīng)驗，也對如何規(guī)避相關問題做了大量的針對性設計。另外，搞了不少專題研究、分析論證、模擬推演，形成70余萬字的材料。
最后，做了大量的部門協(xié)調、政策研擬等工作，幾十次易其稿，才完成《意見》的編制。應該講，這次前期工作扎實細致，謀定而后動，有堅持有創(chuàng)新，有關部門給了大力支持。《意見》出臺凝聚了各方智慧，體現(xiàn)了黨中央、國務院對環(huán)境保護的高度重視，對改善環(huán)境質量的殷切期待。
一是突出問題導向。
習近平總書記在五中全會說明中指出，現(xiàn)行以地方為主的環(huán)保體制存在“4個突出問題”:一是難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設。可以說整個《意見》都是針對這“4個突出問題”展開的。
針對第一個問題，《意見》強調地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責，明確相關部門環(huán)保責任，要求各省制定責任清單，解決各部門職能交叉不清的問題。這一點最重要的，是與其他系統(tǒng)垂管改革的一個最大差異。若忽視這一點，就把這次垂改工作不正確地局限于環(huán)保系統(tǒng)內部體制機制的調整，定位飄了，重點就肯定偏了。
針對第二個問題，《意見》通過干部任免、財政供養(yǎng)關系變革減少地方干預。市級環(huán)保局領導班子成員實行以省環(huán)保廳為主的干部任免體制，確保環(huán)保局長站得住也頂?shù)米 Ｊ屑壄h(huán)境監(jiān)測機構、市縣兩級環(huán)境監(jiān)察機構人員和工作經(jīng)費全部由省級環(huán)保廳承擔。垂直管理在減少監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的地方干預方面的作用，應該是立竿見影的。
針對第三個問題，《意見》通過制度創(chuàng)新的方式加以解決。在以往的體制下，環(huán)保部門是按照行政區(qū)域劃分的，環(huán)境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市兩級環(huán)保部門在“條”上的調控力量就會明顯加大，比如省級環(huán)保部門可以探索按流域設置環(huán)境執(zhí)法和行政監(jiān)管機構，有利于打破行政區(qū)的束縛而根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性進行綜合統(tǒng)籌。
針對第四個問題，《意見》也給予了回應。根據(jù)我們的統(tǒng)計，全國還有180多個縣級環(huán)保局不是行政局而是事業(yè)局，有不少還是合署局。另外，還存在環(huán)境執(zhí)法主體資格、著裝等方面的問題。通過垂直管理制度改革，這些問題可以得到較大程度的解決。
二是突出目標導向。
改革的目的就是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)保管理體制。
其中，最主要的改革目標是從“以塊為主”調整為“條塊結合”。“條”指的是環(huán)保系統(tǒng)，“塊”是指地方黨委政府和相關部門。對于“條”來說，強化了省級、市級環(huán)保部門的作用，強化省級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察督政職責、市級環(huán)境執(zhí)法查企職責。對于“塊”來說，通過設立環(huán)境保護委員會、制定責任清單等制度創(chuàng)新，明確了地方政府及相關部門的環(huán)保責任。我體會，垂改設計最難把握的就是條塊關系處理分寸的拿捏，要使條和塊權責明晰、落實、平衡。
針對“條塊結合”的目標，改革力圖實現(xiàn)“兩個加強”：加強地方黨委政府環(huán)保責任的落實，加強對黨委政府環(huán)保責任落實情況的監(jiān)督。其中創(chuàng)新性的舉措是省級環(huán)保部門逐市或者跨區(qū)域設立監(jiān)察機構，類似紀檢部門和審計部門，突出監(jiān)督關口前移，事前事中事后監(jiān)督相統(tǒng)一。改革力圖實現(xiàn)“兩個聚焦”：省級環(huán)保部門更加聚焦環(huán)境質量監(jiān)測考核工作和對相關部門環(huán)保履職情況的監(jiān)督工作，市縣級環(huán)保部門更加聚焦日常執(zhí)法工作和執(zhí)法性監(jiān)測工作。改革力圖實現(xiàn)“兩個健全”，即環(huán)境保護委員會議事協(xié)調機制，健全環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享和聯(lián)動機制。有時候體制解決不了的問題，需要機制和政策進行彌補，需要環(huán)環(huán)相扣地做好頂層設計。
三是突出對地方訴求的回應。
垂直管理改革要動體制、機制、機構，是底盤性的制度。過去是省、市、縣環(huán)保機構上下一般粗，機構、職能設置都類似。這次改革后，會有比較大的調整，優(yōu)化了省市縣三級環(huán)保部門職責，各自聚焦主責主業(yè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢。因此，各地對改革都非常關注，也會產(chǎn)生不同的訴求。
綜合來看，省級環(huán)保部門擔心的是全部垂管后“責任過大”。市縣環(huán)保部門擔心的是監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法上收后“沒有手段”。地方黨委政府擔心的是“權責不統(tǒng)一”。環(huán)保系統(tǒng)干部職工擔心的是歸屬、待遇等涉及切身利益的問題。針對以上問題，我們在編制《意見》時給予了充分的考慮，通過制度、機制的安排，應該說得到了比較好的解決。
第一，重新界定了環(huán)境監(jiān)察的內涵，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的分離。過去環(huán)境監(jiān)察主要是針對污染源監(jiān)督檢查，改革后則更多地強調督政。
實質是監(jiān)察上收、執(zhí)法下移。監(jiān)察上收，就是通過設立派駐機構，強化省級環(huán)保部門對市縣政府及其相關部門環(huán)保履責情況的監(jiān)察。改革后的環(huán)境監(jiān)察等于日常駐點式監(jiān)督加上定期督察巡視，二者結合就實現(xiàn)了全過程監(jiān)督。這樣做可以倒逼黨委和政府履行環(huán)境保護責任，制度化、機制化、長效化地落實“黨政同責”、“一崗雙責”。
執(zhí)法下移，就是充分發(fā)揮縣級環(huán)保部門執(zhí)法快速、機動、貼近現(xiàn)場的優(yōu)勢，提升基層執(zhí)法的效能。黨的十八屆三中全會強調整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題。將執(zhí)法權集中在基層，增強執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。
同時，這也是基于現(xiàn)實層面的考量。目前全國省以下環(huán)境執(zhí)法隊伍有7萬余人，如果全部上收到省級環(huán)保部門，就會把市縣環(huán)保部門抽空，加大省級環(huán)保部門的責任和壓力，不利于現(xiàn)場執(zhí)法工作的開展。
第二，重新劃分了生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權，收生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測，留環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測。
《意見》要求，省級環(huán)保部門要上收市級環(huán)境監(jiān)測機構和隊伍，主要負責質量監(jiān)測;縣級環(huán)境監(jiān)測機構還是留在屬地，主要負責執(zhí)法監(jiān)測，配合和支持環(huán)境執(zhí)法隊伍進行污染源執(zhí)法。
一方面，這樣做符合生態(tài)文明體制改革總體方向。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》提出，地方各級環(huán)境保護部門相應上收生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權，逐級承擔重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測及環(huán)境應急監(jiān)測等職能。另一方面，有利于提升基層監(jiān)測執(zhí)法效能，實現(xiàn)“測管協(xié)同”。現(xiàn)場執(zhí)法往往專業(yè)性比較強，要以準確的監(jiān)測數(shù)據(jù)為前提，這就需要進一步強化縣級監(jiān)測機構污染源監(jiān)測的職能。
垂直管理制度改革首要的是落實地方政府責任并加強監(jiān)督檢查，發(fā)揮地方黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護的積極性，這也是我國加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的機制體制優(yōu)勢。如果環(huán)保部門所有領域都實行完全垂直管理，改革方案制定十分簡單，但地方黨委政府履行環(huán)保責任的積極性就可能降低，環(huán)保部門的責任就會無限放大，改革工作可能會“翻燒餅”。
需要特別強調的是，環(huán)保工作本身特別復雜，只有創(chuàng)新思路，通過體制、機制、政策多層次安排，才能解決各方面問題。因此，對垂直管理制度改革的理解切忌簡單化。改革要注意對地方訴求的回應，使新老環(huán)境保護體制平穩(wěn)過渡。實行監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，符合習近平總書記對環(huán)保工作提出的要求，符合環(huán)保工作本身的特征，符合生態(tài)文明體制改革總體方向。只有這樣改革，才能穩(wěn)定、持續(xù)、有效。
一些改革頂層設計不錯，但是局部人的問題沒有解決好，對改革就造成了被動影響。因此，要積極穩(wěn)妥、有序地處理好人員調整，確保環(huán)保干部職工有良好的工作環(huán)境和發(fā)展空間。從目前改革設計來看，能統(tǒng)籌逐步解決環(huán)保機構和隊伍規(guī)范化建設問題。由于采取了系統(tǒng)創(chuàng)新的改革路徑，區(qū)縣基層環(huán)保系統(tǒng)人員絕大多數(shù)還留在屬地，都有事干、有崗位、有飯吃。只是財政經(jīng)費和管理隸屬關系有所調整而已，基本不會出現(xiàn)波動、折騰、反復的問題。“十三五”時期環(huán)保任務本來就很重，一定要保證改革的穩(wěn)定性。
試點省份的選擇主要考慮如下因素：
首先，要考慮省委省政府對改革的積極性。目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省(市、區(qū))正在積極開展前期工作。
其次，要綜合考慮不同區(qū)域的差異性。我國不同區(qū)域問題差異性太大，如何落地、如何在操作層面搞好實施工作，確需考慮中、東、西區(qū)域的差異，考慮省、直轄市等不同行政區(qū)劃類別的差異。
第三，要有一定基礎，思想和意識到位，形成標桿和示范效應。環(huán)境保護部將加強跟蹤分析、窗口指導、總結評估，對出現(xiàn)的問題及時進行研究，對好的做法進行推廣，推動《意見》落實落地。
